Evolución del presupuesto y sus resultados académicos

En nuestro país año tras año diferentes políticos entran en una puja para hacer sobreponer sus intereses en el debate de una ley de gran importancia: la ley de presupuesto. Esta ley es esencial porque en ella se decide de qué manera se repartirá el dinero que entra al país para satisfacer las necesidades de la población. Cuánto se le destina a un área en particular es reflejo del nivel de prioridad que le asigna a ese asunto, ya que con una mayor cantidad de recursos se pueden llevar a cabo más programas para mejorarlo. Por esta razón, en este artículo se analiza cuánto se le asignó al área de educación desde el 2006, ya que ese año marca un hito en materia de presupuesto educativo porque se puso práctica Ley de Financiamiento Educativo N 26.075. Además, se busca evaluar si un mayor importe presupuestario ha tenido algún impacto en los niveles educativos de los alumnos. 

La Ley de Financiamiento Educativo No 26.075, sancionada en 2005, estableció alcanzar la meta de inversión del 6% del Producto Interno Bruto (PIB) en educación, ciencia y tecnología para el año 2010. Esta ley buscaba establecer un piso mínimo de inversión conjunta entre el gobierno nacional y los subnacionales para lograr los siguientes objetivos:  garantizar la igualdad de oportunidades de aprendizaje, apoyar las políticas de mejora en la calidad de la enseñanza y fortalecer la investigación científico-tecnológica. 

El articulo 4 de la Ley preveía un esfuerzo conjunto sostenido de nación y las provincias para llegar al 2010 con un 6% de inversión del PBI en educación. En términos de gasto como porcentajes del PBI se ve un claro aumento hasta 2009, con un crecimiento similar al que se planteaba en la ley (un 0,3% anual), pero con una disminución de medio punto porcentual en 2010. La inversión en términos reales en educación no tiene una caída en 2009 a pesar de la caída real que hubo en la economía, por esta razón ese mismo año el gasto público en Educación en porcentaje del PBI es alto (=5,53%). Al año siguiente si hubo una caída importante en el gasto en términos del PBI, pero lentamente vuelve a incrementar hasta llegar a su pico máximo en 2015 (=5,78%). 

Fuente: Elaboración propia en base a los datos del Gasto público en educación, total (% del PBI) del Banco Mundial. Instituto de Estadística de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO).

Lo que se observa es que a partir del 2015 la situación comienza a empeorar, hay una tendencia decreciente en el porcentaje de inversión en educación en el PBI. Entre la crisis económica del 2018 y la que se desató en 2020 por la pandemia, se puede observar que el objetivo de un 6% quedó cada vez más lejos. En este sentido, es crítico si se piensa lo produjo la pandemia en la educación: una desconexión, en principio solamente física, entre el sistema educativo y los niños, pero que terminó con un millón de chicos que quedaron totalmente fuera del sistema. 

Aun así, este período trajo algo beneficioso para la educación, esto es, una mayor visibilidad en la agenda del país. En el período de pandemia se crearon redes de padres por la educación, los políticos formularon posturas sobre este tema, la población se movilizó, y los medios le dieron aire a esta problemática. Esta visibilidad permitió que a fines 2021, cuando se creó el presupuesto para el año siguiente, que planteaba una caída de 6,2% en relación con el año anterior, no pase desapercibido y termine siendo modificado. 

El desempeño académico de los alumnos es producto de múltiples factores: la situación económica de la familia, el estado emocional del niño, la relación profesor- alumno, etc. Es de nuestro interés analizar si se encuentra algún patrón entre los niveles de inversión y los resultados educativos. Hay dos cuestiones estructurales que permiten analizar esta relación en Argentina: el primero, las provincias aportan alrededor del 70% de los fondos que reciben los alumnos en sus provincias y el segundo, hay 24 jurisdicciones en el país. Para medir resultados educativos utilizamos las pruebas aprender que son el dispositivo nacional de evaluación de los aprendizajes de los estudiantes, las cuales se llevan a cabo desde 2017 en todo el país. Hay una gran diversidad de resultados que se obtienen entre las provincias, para simplificar el análisis seleccionamos Chaco y CABA porque son las que produjeron los peores y mejores resultados respectivamente[i] para analizar si es posible identificar alguna covariación entre la inversión y desempeño académico de los alumnos. En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el 88% de los alumnos tuvieron un desempeño satisfactorio y avanzado en Lengua, y un 75% en Matemáticas. Por otro lado, Chacho solo alcanzó el 60,8% y 45% respectivamente.

Para analizar el presupuesto se debe empezar descomponiéndolo, debemos preguntarnos ¿hacia dónde va el presupuesto educativo?  Se encuentra que el gasto en educación universitaria va casi completamente a salarios, a diferencia del gasto en educación básica, que se distribuye en tres sectores diferentes: salarios, programas e infraestructura (Argentinos por la educación, 2019). El gasto salarial, es un gasto fijo que tiene el ministerio de educación, y en Argentina su aumento bruto está generalmente relacionado con los niveles de inflación. Por esta razón, es significativo analizar particularmente el gasto destinado en infraestructura y programas particulares ya que son gastos que varían y que necesariamente tienen detrás una decisión intencionada. Debido a que la composición presupuestaria varía año a año, se puede analizar comparativamente el presupuesto en educación básica. Si miramos 2015, se lo puede interpretar como un buen año ya que no solo hubo mucha inversión en educación (en comparación con otros años), sino también que la mayor cantidad de la inversión estuvo en programas e infraestructura, mientras que solo el 25% fue destinado a salario. Por el contrario, en 2008 alrededor del 60% del presupuesto fue destinado a salarios y el restante quedó para otros programas (Argentinos por la educación, 2019). 

Fuente: Elaboración propia en base a los datos del gasto en educación por jurisdicción clasificado por objeto del gasto y por nivel educativo. Años 2001-2018. Coordinación General de Estudio de Costos del Sistema Educativo. CGECSE. 

Antes de hacer la comparación entre las provincias debe remarcarse que son unidades subnacionales con características muy distintas. En Chaco el 80% de la población reside en zonas rurales donde el estado tiene mayor dificultad para penetrar esas áreas, a diferencia de CABA, donde toda su población es urbana. Además, tienen niveles de pobreza también muy distintos, para 2020 en CABA el porcentaje de pobreza es 17,4%, mientras que en Gran Resistencia el número ascendía a 48,7%. Es importante destacar este aspecto porque se ha comprobado que la pobreza influye sobre el rendimiento académico de los chicos. Los niños en situación de pobreza que sufrieron desnutrición en la primera infancia pueden sufrir de impedimentos en el desarrollo conductual y cognitivo. A su vez, aquellos con mayores niveles de pobreza sufren déficits en la memoria del trabajo verbal y visual, probablemente a causa de altos niveles de estrés. A pesar de esto, aun discriminando por estrato socioeconómico, los alumnos de CABA tienen mejor rendimiento que los de Chaco (Argentinos por la educación, 2019). 

En términos de inversión educativa ambas provincias aumentaron sus esfuerzos desde el 2006, pero se pueden resaltar dos cuestiones en la comparación entre las provincias. En primer lugar, en CABA se gasta más por alumno de gestión estatal que Chaco: si miramos datos del 2018, en un alumno estatal que reside en CABA se invierte $ 92.252 a diferencia con un alumno de Chaco que se invierte $ 52.763. Asimismo, CABA gasta en promedio 10% menos en personal docente estatal, y re direcciona gran cantidad de esos fondos a escuelas privada. Aun entendiendo que el desempeño académico es producto de múltiples factores estructurales y no estructurales observamos una relación con inversión. Al comparar la inversión estos dos casos extremos de niveles de desempeño, a priori, a mayor inversión por alumno, mejores resultados académicos. Para mejorar evidencia de esta relación debería extenderse el análisis a todas las provincias del país. 

En conclusión, la inversión real y porcentual en términos de PBI está en disminución. También, se pudo observar comparando a CABA con Chaco que hay, en principio, una correlación entre inversión y desempeño, esta relación debería ser estudiada más en profundidad tomando a todas las unidades subnacionales del país para extraer conclusiones más robustas. A modo de reflexión, se debería aprovechar la ventana de oportunidad que abrió la pandemia para mantener la educación en la agenda pública, y exigir retomar las metas presupuestarias establecidas en 2006 y la creación de políticas concretas que tengan como objetivo una mejora en el desempeño de los alumnos. Además, hemos de destacar que los factores estructurales juegan un papel importantísimo para determinar los niveles de aprendizaje, por esta razón no se podrán cerrar brechas educativas sin cerrar otras brechas antes, como la económica. 

Referencias bibliográficas

Argentinos por la Educación. (2021). ¿Cuál es el lugar de la educación en el proyecto de Presupuesto Nacional 2022?

Argentinos por la Educación. (2019). ¿Cómo y cuánto se invierte en la educación argentina?

Argentinos por la Educación. (2019). ¿Cómo evolucionaron los resultados de las provincias en las pruebas Aprender?

Información Legislativa. (21 de Diciembre de 2005). Ley 26.075. Disponible en: http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/110000-114999/112976/norma.htm