Los efectos fiscales de los fondos anticíclicos subnacionales

Por: Ezequiel Jacofsky

El intento de resolver los profundos descalabros macroeconómicos que acucian al país requiere la consideración de dos cuestiones insoslayables: el rol de las políticas contracíclicas y el federalismo fiscal.

Con respecto a lo primero, las políticas macroeconómicas pueden caracterizarse como procíclicas o contracíclicas según si se mueven en tándem con el ciclo económico. Políticas procíclicas son aquellas que inducen el aumento del gasto público con caída de impuestos durante los períodos de crecimiento económico, mientras que acompañan a los períodos de recesión con austeridad y mayor presión impositiva. Si bien este tipo de políticas han abundado entre los países latinoamericanos (Vegh & Vuletin, 2014), sus efectos perniciosos a nivel social y económico, como los señalados por Braun y di Gresia (2003) y McManus y Ozkan (2015), conducen a recomendar la implementación de políticas contracíclicas como condición de posibilidad para el desarrollo a mediano y largo plazo (Ocampo, 2011).

A su vez, en las repúblicas federales como la argentina analizar la política fiscal en particular requiere abordar la cuestión del federalismo. Este componente institucional implica que los gobiernos nacional y subnacionales tienen sus propias fuentes de recursos fiscales autónomas, lo que se complementa con un esquema de distribución y redistribución de recursos desde el Ejecutivo nacional hacia las provincias: la Coparticipación Federal de Impuestos, definida por ley y automática, sumado a las Transferencias No Automáticas (TAN), que son discrecionales. Adicionalmente, ambos niveles de gobierno participan de la ejecución del gasto público: entre los años 2009 y 2020, el promedio del Gasto Público Consolidado total es del 43,4 %, siendo que a Nación le corresponde el 56,1% de dicho gasto y a las provincias y CABA, el 36,3% (Ministerio de Economía, 2022). Entonces, la aplicación de políticas contraciclicas no puede limitarse al ámbito nacional, en tanto que no sólo las provincias ejecutan un tercio del gasto público, sino que, además, este se caracteriza por ser especialmente procíclico (Sturzenegger & Werneck, 2006). Concretamente, políticas contracíclicas nacionales deben ser acompañadas por políticas del mismo tipo a nivel subnacional. 

Los fondos anticíclicos se encuentran entre las principales políticas de carácter contracíclico; tienen ya cierta historia en la Argentina (Braun & Gadano, 2007). En 1999 se sanciona la primera ley sobre responsabilidad fiscal, la Ley 25.152, mismo año en que aparecen los primeros fondos provinciales; no tuvo los efectos esperados producto de la crisis de 2001. Luego, en 2004, se sanciona la Ley 25.917 de Responsabilidad Fiscal, la cual insta tanto al Ejecutivo nacional como a las provincias a crear fondos, recomendaciones que efectivamente siguieron cierto número de gobiernos provinciales. Este tipo de leyes pusieron especial énfasis en las reglas fiscales; una regla fiscal es “una restricción permanente (o duradera) de la política fiscal, que se expresa a través de indicadores de los resultados fiscales” (2007, p.55). Sin embargo, no tuvieron éxito en inducir un ejercicio de la política macroeconómica responsable fiscalmente. La relación entre fondos anticíclicos y resultados fiscales es más profunda y fundamental aún, en tanto que de los resultados fiscales depende si los primeros cumplirán eficazmente con su objetivo estatutario: reducir el impacto socioeconómico de las recesiones por medio de los recursos acumulados en los años de crecimiento. El superávit fiscal sumado al crecimiento económico es una condición necesaria para que existan los excedentes suficientes que habiliten recursos a ser destinados al fondo; de lo contrario, corre el riesgo de convertirse en un instrumento procíclico (Gadano, 2003).

De este modo, la cuestión que aborda este artículo es la relación entre los fondos anticíclicos subnacionales y el equilibrio fiscal. Concretamente, cabe preguntarse si son suficientes dichos fondos para inducir el equilibrio que requieren para ser eficaces o si, por el contrario, los fondos por si solos son insuficientes. La expectativa es que la creación de fondos anticíclicos subnacionales produzca un mayor equilibrio fiscal provincial, lo que se observa con el resultado financiero de cada provincia; se prestará atención a si el balance entre sus ingresos y gastos totales fue deficitario o superavitario. Para contrastar este argumento se analizarán provincias que varían en su tamaño poblacional, partidos oficialistas y estructuras productivas. Con el fin de considerar el total de gastos estatales, se tomará en cuenta el resultado financiero -y no el resultado primario-: a su vez, se considerará la Administración Central y Organismos Descentralizados, y no la Administración Pública No Financiera, por una cuestión de disponibilidad de datos.

La Ciudad de Buenos Aires creó su fondo anticíclico en diciembre de 2003 por medio del Decreto Nº 2.368/03. Para 2005, dicho fondo acumulaba $418,6 millones; no se publicaron datos al respecto en los presupuestos anuales de los años previos ni subsecuentes (Uña & Bertello, 2007). Ahora bien, ¿cuáles fueron los resultados financieros desde 2003 en adelante? Al finalizar dicho año, la Ciudad tenía un resultado financiero positivo de $401 millones. Un año más tarde, el resultado financiero ascendía a $804 millones, el cual descendió luego a $405 millones en 2005. No se registró un resultado financiero negativo sino hasta 2006, donde este fue de -611$ millones, y no tuvo un nuevo resultado positivo hasta 2010.

 Mendoza es otra provincia que muestra buenos resultados fiscales tras la implementación del fondo, constituido a través de la ley N° 7314 de “Adhesión a la Ley Nacional N° 25917”, entrando en vigor en 2005. Este pasó de $165 millones en 2007 a $877 mil en 2016 (Vega et al., 2018). Durante ese período, los años 2006 y 2008 cerraron con un resultado financiero positivo -$276 millones y $100 millones, respectivamente-, mientras que 2007 tuvo un cuarto trimestre negativo tras tres trimestres positivos. Esta tendencia se quiebra en 2009, año que acaba con un resultado negativo de -$558 millones, coincidiendo con la primera gran caída de los recursos del fondo anticíclico, reduciéndose de $146 millones en 2008 a $38 millones, tras la caída de la recaudación provincial. El fondo no percibió incrementos en sus recursos desde entonces, lo que se condice con años sucesivos con resultados financieros negativos, que van desde -$59 millones en 2010 hasta -$3.882 millones en 2015.

Otras provincias que adhirieron a la Ley de Responsabilidad Fiscal y crearon sus propios fondos fueron Córdoba y San Juan. La primera de estas, cuyo fondo fue constituido en agosto de 2004 a través de la Ley 9.175, consiguió un resultado financiero positivo en 2004, 2005 y 2006, para luego incurrir en déficit en todos los años hasta 2010, cuando obtuvo un resultado de $1.135 millones, solo para volver a caer en 2011. Por su parte, San Juan creó su fondo en diciembre de 2004 con la Ley 7.567 y contó con resultados financieros positivos todos los años siguientes hasta 2021.

Hasta aquí, la experiencia de las provincias mencionadas muestra que la implementación de fondos anticíclicos se correlaciona con un equilibrio fiscal en el corto plazo, pero no en el mediano o largo plazo, salvo por el caso sanjuanino. El fondo de CABA fue creado en 2003 mientras que el resto fueron creados por impulso de la Ley de Responsabilidad Fiscal de 2004, por lo que podrían existir factores contextuales políticos o económicos que explican los resultados fiscales, implicando que su relación con los fondos anticíclicos es espuria. Por lo tanto, es pertinente evaluar los resultados fiscales de otras tres provincias, Río Negro, Formosa y Misiones, todas las cuales implementaron fondos entre 1999 y 2001 (Cetrángolo et al., 2002).

Río Negro constituyó el suyo en febrero de 2001 por medio de la Ley 3.502, año que acabo con un resultado financiero negativo; fue positivo en todos los años del período 2002-2007, siendo negativo, nuevamente, en 2008. Formosa creó su fondo en diciembre de 1999 con la Ley 1.298 y presentó resultados financieros negativos en 2001 y 2002; desde 2003 el resultado es positivo, lo que no se revierte hasta 2019. Finalmente, Misiones creó su fondo por medio de la Ley VII – Nº 37 en mayo del 2000, año que acaba con un resultado financiero negativo, al igual que el año 2001; solo desde 2003 se visualiza un resultado positivo sostenido hasta 2006. Estos últimos casos muestran una relación aún menos clara entre fondos anticíclicos y equilibrio fiscal. Si bien estas provincias obtuvieron resultados superavitarios durante cierto tiempo, y, en ocasiones, por períodos bastante extendidos, no fueron inmediatos.

Siguiendo el panorama trazado puede observarse una tenue correlación entre la institución de fondos anticíclicos y equilibrio fiscal en el corto plazo, como muestran CABA, Mendoza, Córdoba y San Juan, con esta última obteniendo equilibrio en el largo plazo. No obstante, el hecho de que en las primeras tres provincias este se haya roto en los años sucesivos muestra que los fondos anticíclicos no son una herramienta suficiente para inducir prudencia y austeridad en las cuentas provinciales de forma sostenida. Esto se ve reforzado si consideramos a las provincias que implementaron fondos antes de 2001, las cuales ni siquiera consiguieron equilibrio fiscal en los años inmediatos posteriores a la creación de los fondos. 

La insuficiencia de este tipo de política contracíclica como mecanismo de estabilización fiscal obliga a preguntarse cómo puede complementarse para propiciar dicha estabilización. Al respecto, no solo es necesario compromiso político para con el ejercicio responsable de la política fiscal, el cual es más complicado de conseguir en un país con vaivenes económicos constantes, sino que también debe atenderse el diseño institucional de las políticas contracíclicas. Siendo más específico, debe tenerse muy en cuenta, por ejemplo, el grado de discrecionalidad con el que cuenta el Poder Ejecutivo para disponer de los recursos del fondo, las cantidades máxima y mínima de dinero que puede contener el fondo, la claridad con la que se definen los momentos en que puede legítima y legalmente utilizar dicho dinero o la capacidad de enforcement de la autoridad encargada de monitorear su utilización. En síntesis, las políticas contracíclicas como los fondos anticíclicos sin más son insuficientes para conducir hacia un escenario de mayor estabilidad macroeconómica y menor volatilidad del ciclo económico. Más bien, se necesita poner especial atención tanto al contexto socioeconómico en el cual se implementan este tipo de políticas, así como, y esto es fundamental, a su diseño institucional.

BIBLIOGRAFÍA

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Cetrángolo, O., Jiménez, J.P., Devoto, F. & Vega, D. (2002). Las finanzas públicas provinciales: situación actual y perspectivas. CEPAL. https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/4835/1/S0210823_es.pdf

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Vega, J.A., Ojeda, J.C.G. & Diblasi, J.V. (2018). Responsabilidad Fiscal: Evaluación del régimen en la Provincia de Mendoza (2005-2016). Actualidad Económica, 28(94), 3–20. https://revistas.unc.edu.ar/index.php/acteconomica/article/view/20226 

Vegh, C.A. & Vuletin, G. (2014). The Road to Redemption: Policy Response to Crises in Latin America. IMF Economic Review, 62(4), 526–568. http://www.jstor.org/stable/43297891