Transformación de planes sociales en trabajo formal: reflexión sobre el programa Potenciar Trabajo

Por Victoria Tapia Arias y Josefina Bazán

El Programa Nacional de Inclusión Socioproductiva y Desarrollo Local “Potenciar Trabajo”, es una política pública sancionada en marzo del 2020, apenas dos días antes de que se decrete en nuestro país el aislamiento social, preventivo y obligatorio ante la emergencia del COVID-19. Este programa, dependiente del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, se plantea el objetivo de “contribuir al mejoramiento de la empleabilidad y la generación de nuevas propuestas productivas” con el fin de promover la inclusión social para personas que se encuentren en situación de vulnerabilidad social y económica (Resolución 121/2020).

En este sentido, para tener una comprensión acabada de este programa y la razón por la cual se crea, es pertinente mencionar algunos datos respecto de la situación laboral actual. En base a los registros del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), tal como se observa en el gráfico 1, entre el período 2017-2019 la tasa de desocupación se mantiene relativamente estable, oscilando entre un 8% y 10%. Sin embargo, en el segundo trimestre del año 2020 se registra una significativa variación, con una tasa de desocupación abierta que llega al 13,1%. 

En consonancia con dicha tasa de desocupación, durante este período, la tasa de actividad se ubicó en 38,4% exhibiendouna disminución de 8,7 puntos porcentuales, con relación al primer trimestre del 2020. De igual medida, la tasa de empleo presentó una caída de 8,8 puntos porcentuales, ubicándose en 33,4% (INDEC, 2020). Estos datos reflejan el impacto de la emergencia sanitaria, a raíz de la pandemia del COVID-19, sobre la dinámica del mercado laboral.

El gobierno argentino durante este período adoptó una serie de medidas sanitarias, además de restricciones en determinadas actividades (Decreto 297/2020), que supusieron la interrupción de la presencialidad laboral durante la mayor parte del año 2020 y llevó a que tanto empresas como personas hayan tenido que discontinuar su actividad o reducir personal.

A nivel global, la crisis sanitaria, las medidas de cuidado y restricciones comerciales implicaron una caída del 4,3% de la economía mundial. En este escenario, 131 millones de personas cayeron en situación de pobreza durante el año 2020, en su mayoría mujeres, niños y personas pertenecientes a comunidades marginales (Noticias ONU, 2021). Ante esta crisis económica mundial y sumado a las restricciones financieras recientes, el gobierno nacional implementó una serie de políticas que demuestran una absorción del impacto socioeconómico sumamente importante. En este sentido toman relevancia, el Programa de Asistencia de Emergencia al Trabajo y la Producción (ATP), el Ingreso Familiar de Emergencia (IFE) y la tarjeta alimentaria, como un set de políticas públicas, a partir de las cuales el Estado desplegó su capacidad de intervención en el mercado en vías de contener a los sectores informales y vulnerables de la sociedad (García Delgado, 2020). 

Resulta imprescindible remarcar que las políticas mencionadas tuvieron un carácter extraordinario, es decir, las mismas no contribuyeron a resolver un problema estructural, más sino a contener una situación crítica en materia económica, social y sanitaria. En contraste, el programa “Potenciar Trabajo” se presenta como una incipiente solución a un problema estructural: crear un puente entre los beneficiarios de los programas sociales y el mercado de trabajo formal. En esta línea, el programa se presenta como una de las principales herramientas con las que cuenta la actual administración para revertir la situación de marginalidad de amplios sectores sociales, que no pueden acceder al mercado laboral ya sea por falta de capacitación o recursos. 

En consonancia con la situación laboral descripta, otra de las problemáticas que propician la creación de este programa es la pobreza. En base a los datos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) se observa que la pobreza en el último año alcanzó al 42% de la población, desagregándose en un 10,5% de pobres indigentes y un 31,5% de pobres no indigentes (INDEC, 2021).

Tomando ambas dimensiones, el trabajo y la pobreza, el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación diseñó una serie de políticas públicas considerando cuatro ejes, con el objetivo de reforzar y ampliar las políticas para la inclusión social de los sectores más vulnerables (Ministerio de Desarrollo Social, 2021). Dichos ejes se detallan a continuación: 

– El Eje Nro. 1 “Argentina Contra el Hambre”

– El Eje Nro. 2 vinculado con las políticas de inclusión laboral, la ampliación de acceso al crédito no bancario y las finanzas solidarias

-El Eje Nro. 3 relacionado con las políticas de cuidado para la niñez, adolescencia, adultos mayores con eje en el territorio y la comunidad

– El Eje Nro. 4 referido a las políticas de protección social para las poblaciones más vulnerables y acompañamiento en situaciones de emergencias. 

Es en este segundo eje, en el cual se enmarca el tema del presente artículo. Concretamente, el programa “Potenciar Trabajo” se plantea mejorar la empleabilidad y generar nuevas propuestas productivas “a través de la terminalidad educativa, la formación laboral, la certificación de competencias, así como también la creación, promoción y fortalecimiento de unidades productivas” (Resolución 121/2020). En vías de lograr dichos objetivos, este programa cuenta con un presupuesto ejecutado de 97.835,5 millones de pesos en lo que va del 2021, representando el 43,52% del presupuesto de la cartera de Desarrollo Social y ubicándose como una de las políticas sociales con mayor peso (Presupuesto Abierto, 2021).

Asimismo, cuenta con un importante número de beneficiarios, 761 mil titulares a finales del 2020. En base a los datos del informe de estado de situación del programa, presentados por el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, para finales del 2020 se observa que el 54% de los beneficiarios se concentran en la Provincia de Buenos Aires, seguidos por Tucumán con el 6%, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (5%), Jujuy (3,6%), Salta (3,5%) y Chaco (3,4%).

Vale aclarar que esta política social no significó una propuesta novedosa por parte del gobierno nacional al problema de la marginalidad y la falta de acceso de ciertos sectores al mercado formal de trabajo, sino que unificó los anteriores programas “Hacemos Futuro” y Proyectos Productivos Sociocomunitarios, reformulando algunos de sus objetivos. Más aún, “Potenciar Trabajo” deviene de las sucesivas modificaciones y redefiniciones que experimentó el llamado Ingreso Social con Trabajo “Argentina Trabaja”, programa creado en el año 2009. Tanto en el pasado con en la actualidad, esta política social de transferencia condicionada de ingresos se plantea a una misma población objetivo: los sectores más vulnerables económica y socialmente. En esta línea, si bien hay ciertas diferencias a lo largo del tiempo, a pesar de los cambios de gobiernos y de las crisis socioeconómicas, existe cierta continuidad y consenso en relación con la función del Estado Social en lo relativo a sus alcances y límites (Trenta, 2019). 

En este sentido, tanto “Potenciar Trabajo” como el ex “Hacemos Futuro”, plantea a sus  titulares la obligación de participar en alguna de las siguientes tareas: 1) tareas de cuidados y servicios socio-comunitarios; 2) reciclado y servicios ambientales; 3) construcción, infraestructura social y mejoramiento barrial y habitacional; 4) agricultura familiar y producción de alimentos; 5) producción de indumentaria y otras manufacturas; 6) comercio popular, infraestructura social y mejoramiento barrial y habitacional; 4) agricultura familiar y producción de alimentos; 5) producción de indumentaria y otras manufacturas; 6) comercio popular. A partir de estas tareas, el programa en términos teóricos pretende “transformar y detener la transmisión intergeneracional de la pobreza mediante el desarrollo de las capacidades humanas en las familias más vulnerables” (Cecchini y Madariaga, 2011, p. 5,).

En base a dichas actividades, los beneficiarios perciben una prestación económica denominada salario social complementario. Tal prestación corresponde al cincuenta por ciento (50%) del Salario Mínimo Vital y Móvil y tiene como fin cubrir las necesidades básicas de los beneficiarios y sus familias (aunque se trata de una prestación individual), en vías de mejorar los ingresos de las poblaciones de alta vulnerabilidad social (Resolución 285/2020).

El salario social complementario se plantea como un ingreso de base y de apoyo a las actividades que paralelamente puede desarrollar el titular por fuera del programa. En este sentido, el ex ministro de Desarrollo Social, Daniel Arroyo planteaba que los beneficiarios

“Acceden a máquinas y herramientas. Algunos trabajan por cuenta propia y otros en relación de dependencia. Por otro lado, se capacitan, están registrados en el Renatep, son monotributistas y ahora están bancarizados […] Paralelamente la persona puede hacer changas o encarar un trabajo en el sector privado. Esto funciona como un ingreso de base, capacitación y capitalización con maquinarias para ir saliendo (Perfil, 2021)”.

En resumidas cuentas, la situación de la Argentina al comienzo de la pandemia se caracterizó por complejos números estadísticos, que van más allá de un período determinado de gobierno y reflejan un problema estructural en materia de ocupación laboral. Retomando algunas cifras mencionadas, cabe resaltar la variación en la tasa de desocupación ocurrida entre el primer trimestre del 2020, con una pandemia incipiente, y el segundo trimestre de ese mismo año. Se registró una suba de 2,7 puntos porcentuales, pasando del 10,4% al 13,1%. Sin embargo, este valor luego desciende y se estabiliza hasta llegar al 10,2% en el primer trimestre del año 2021.

Tal como fue mencionado, las medidas de emergencia destinadas a la protección de la producción y el trabajo privado, como la Programa de Asistencia de Emergencia al Trabajo y la Producción (ATP), al igual que aquellas diseñadas para evitar la caída de ingresos de las personas por la discontinuidad laboral, como el Ingreso Familiar de Emergencia (IFE), fueron claves para contener la caída económica. Sin embargo, la discontinuidad de dichos programas es fundamental a los fines de promover políticas públicas concretas que promuevan un verdadero cambio en la estructura socioeconómica argentina.

Crear un puente entre los beneficiarios de los programas sociales y el mercado de trabajo formal es el horizonte para permitir un cambio profundo. En esta línea, el programa “Potenciar Trabajo” se presenta como una de las herramientas del gobierno nacional para volver a estimular el crecimiento económico y facilitar la entrada al mercado laboral de amplios sectores sociales.

Vale remarcar la importancia de esta política como una contribución a la solución de los problemas antes mencionados. Sin embargo, se requiere de una multiplicidad de medidas que acompañen la inserción al mercado formal de estos sectores, además de una promoción a los sectores productivos en pos de incentivar la creación de nuevos puestos de trabajo. Potenciar Trabajo es un buen inicio, pero se necesita una redefinición de la política social si se pretende superar los históricos problemas en materia de pobreza, marginalidad e inserción laboral. 

Bibliografía: 

Cecchini, S. y Madariaga, A. (2011). Programas de transferencias condicionadas. Balance de la experiencia reciente en América Latina y el Caribe. Publicación de las Naciones Unidas, CEPAL.

Diario Perfil. (10 de junio de 2021). Daniel Arroyo: “Este año mi tarea es transformar planes sociales en trabajo”.Recuperado de: https://www.perfil.com/noticias/economia/daniel-arroyo-este-ano-mi-tarea-es-transformar-planes-sociales-en-trabajo.phtml

García Delgado, D. (2020). Estado, sociedad y pandemia: ya nada va a ser igual. FLACSO.

Instituto Nacional de Estadística y Censos. (2020). Mercado de trabajo. Tasas e indicadores socioeconómicos (EPH) Primer trimestre de 2020. Informes técnicos / Vol. 4, n° 110.https://www.indec.gob.ar/uploads/informesdeprensa/mercado_trabajo_eph_1trim20AF03C1677F.pdf

Instituto Nacional de Estadística y Censos. (2020). Mercado de trabajo. Tasas e indicadores socioeconómicos (EPH) Segundo trimestre 2020. Informes técnicos / Vol. 4, n° 174. https://www.indec.gob.ar/uploads/informesdeprensa/mercado_trabajo_eph_2trim20929E519161.pdf

Instituto Nacional de Estadística y Censos. (2021). Incidencia de la pobreza y la indigencia en 31 aglomerados urbanos. Segundo semestre de 2020. Informes técnicos / Vol. 5, n° 59. https://www.indec.gob.ar/uploads/informesdeprensa/eph_pobreza_02_2082FA92E916.pdf

Instituto Nacional de Estadística y Censos. (2021). Mercado de trabajo. Tasas e indicadores socioeconómicos (EPH). Primer trimestre de 2021. Informes técnicos / Vol. 5, n° 118. https://www.indec.gob.ar/uploads/informesdeprensa/mercado_trabajo_eph_1trim21F7C133BA46.pdf

Noticias ONU. (25 de enero de 2021). La recuperación de la economía mundial sigue siendo precaria, el repunte del 4,7 % apenas compensará las pérdidas sufridas en el año 2020. Recuperado de: https://www.un.org/development/desa/es/news/policy/wesp-2021.html.

Política Presupuestaria de la Jurisdicción, Ministerio de Desarrollo Social (2021).

Presupuesto Abierto, Ministerio de Economía (2021).

Trenta, A. (2019). El entramado socio-político de las políticas sociales: temporalidades, escalas y actores. Estudios Sociales Del Estado, 5(10), 1-15. Recuperado de: https://www.estudiossocialesdelestado.org/index.php/ese/article/view/188

Normas consultadas:

Resolución N° 121/2020 – Ministerio de Desarrollo Social de la Nación. Ciudad de Buenos Aires, miércoles 18 de marzo de 2020. Disponible en: https://www.argentina.gob.ar/normativa/nacional/resoluci%C3%B3n-121-2020-335790/texto

Resolución N° 285/2020 – Ministerio de Desarrollo Social de la Nación. Ciudad de Buenos Aires, lunes 11 de mayo de 2020. Disponible en: https://www.boletinoficial.gob.ar/detalleAviso/primera/229214/20200513